Między notą protestacyjną a użyciem siły rozciąga się szeroka przestrzeń i właśnie tam toczy się duża część współczesnej polityki zagranicznej. Najczęściej używanym narzędziem w tej przestrzeni są sankcje gospodarcze. Rządy sięgają po nie, żeby ukarać, odstraszyć, zasygnalizować sprzeciw albo zyskać kartę przetargową. To zarazem jedno z najbardziej spornych narzędzi polityki międzynarodowej, bo koszty są pewne, a efekty niepewne. Wyjaśniamy, jak działają sankcje, czego uczy ich historia i jak odwzorowano je w Geopolitics.

Czym są sankcje?

Sankcje to celowe ograniczenia stosunków gospodarczych z państwem, grupą albo konkretnymi osobami, które mają zmienić ich zachowanie lub ograniczyć ich możliwości. Przybierają różne formy:

  • ograniczenia handlu, od zakazu sprzedaży konkretnych towarów, takich jak broń czy technologie, po pełne embargo;
  • środki finansowe, na przykład zamrożenie aktywów albo odcięcie banków od systemów płatności;
  • zakazy wjazdu i zamrożenie majątku wymienionych z nazwiska osób;
  • ograniczenia inwestycji w wybranych sektorach, na przykład w energetyce.

Sankcje może nałożyć jedno państwo, grupa państw albo Organizacja Narodów Zjednoczonych. Artykuł 41 Karty Narodów Zjednoczonych pozwala Radzie Bezpieczeństwa decydować o środkach niezwiązanych z użyciem siły zbrojnej, w tym o całkowitym lub częściowym przerwaniu stosunków gospodarczych.

Stara idea o niejednoznacznych wynikach

Presja gospodarcza jest znacznie starsza niż sam termin. W 1806 roku Napoleon ogłosił blokadę kontynentalną, czyli zakaz handlu z Wielką Brytanią na kontrolowanych przez siebie obszarach Europy. Uderzyła ona w Brytyjczyków, ale także w sojuszników Francji, rozkręciła przemyt na ogromną skalę i stała się jednym z powodów zerwania z Rosją, które doprowadziło do wyprawy na Moskwę w 1812 roku.

Liga Narodów nałożyła sankcje na Włochy po ich agresji na Etiopię w 1935 roku. Nie objęły one ropy, czyli jedynego towaru, który mógł zatrzymać wojnę, a Kanał Sueski pozostał otwarty dla włoskich statków. Włochy dokończyły podbój, a autorytet Ligi mocno ucierpiał. Ten epizod często przywołuje się jako przykład sankcji zbyt słabych i zbyt podzielonych, żeby miały znaczenie.

Późniejsze przypadki są bardziej zróżnicowane. Szerokie sankcje wobec Republiki Południowej Afryki w latach 80. wymienia się często jako jeden z kilku czynników, które przyczyniły się do końca apartheidu. Kompleksowe sankcje wobec Iraku po 1990 roku wywołały poważny kryzys humanitarny, co doprowadziło do programu „ropa za żywność” w połowie lat 90. i do szerszego zwrotu ku sankcjom celowanym, tak zwanym inteligentnym, wymierzonym w przywódców, elity i konkretne sektory zamiast w całe społeczeństwa.

Dlaczego tak trudno sprawić, żeby działały?

Badacze sankcji spierają się o dokładny odsetek sukcesów, ale kilka prawidłowości powtarza się bardzo często.

Po pierwsze, liczy się skala. Sankcje szkodzą celowi proporcjonalnie do handlu, który traci. Jeden mały kraj, który przestaje handlować z dużym, jest prawie niezauważalny. Koalicja głównych partnerów handlowych potrafi wyrządzić realne szkody.

Po drugie, handel szuka nowych dróg. Gdy jedni partnerzy przestają kupować, inni mogą ich zastąpić, czasem z rabatem. Towary można przepuścić przez państwa trzecie. Dlatego rządy dodają niekiedy sankcje wtórne, karzące zagraniczne firmy, które dalej robią interesy z celem sankcji, a to z kolei rodzi napięcia z krajami pochodzenia tych firm.

Po trzecie, sankcje kosztują także tego, kto je nakłada. Eksporterzy tracą klientów, importerzy dostawców, a ceny w kraju mogą wzrosnąć. Rząd, który wprowadza sankcje, musi być gotów wytłumaczyć te koszty własnym wyborcom.

Po czwarte, presja z zewnątrz może zjednoczyć społeczeństwo wokół władzy. Politolodzy nazywają to efektem skupienia wokół flagi: zagrożenie z zewnątrz potrafi, przynajmniej na krótko, wzmocnić pozycję rządu zamiast ją osłabić.

Wreszcie liczy się cel. Sankcje dążące do ograniczonej, jasno określonej zmiany częściej kończą się sukcesem niż te, które żądają całkowitego odwrócenia polityki albo zmiany władzy.

Przykład: embargo zbożowe z 1980 roku

Dobrze widać to na przykładzie z czasów zimnej wojny. W styczniu 1980 roku, po radzieckiej interwencji w Afganistanie, Stany Zjednoczone ograniczyły sprzedaż zboża do ZSRR. Związek Radziecki szybko znalazł innych dostawców, między innymi w Argentynie, a koszty w dużej mierze ponieśli amerykańscy rolnicy, którzy stracili ważny rynek zbytu. Embargo zniesiono w 1981 roku. Historia ta pokazuje naraz trzy z opisanych wyżej problemów: sankcje jednego państwa, które łatwo obejść, koszt po stronie nakładającego i polityczną presję we własnym kraju, by z nich zrezygnować.

Sygnał, a nie tylko nacisk

Nawet gdy sankcje nie zmieniają zachowania celu, coś komunikują. Pokazują sojusznikom, że rząd jest gotów zapłacić za swoje zasady. Podnoszą przewidywany koszt podobnych działań w przyszłości. Wyznaczają granicę, przed której przekroczeniem inni mogą się zawahać. Strateg powinien więc oceniać sankcje nie tylko po bezpośrednim skutku gospodarczym, lecz także po tym, co i komu mówią.

Działa to również w drugą stronę. Sankcje nałożone bez wyraźnego powodu mogą wyglądać jak zastraszanie i psuć reputację kraju wśród państw neutralnych.

Jak działają sankcje w Geopolitics

W Geopolitics sankcje otwierają się na piątym poziomie państwa, razem z możliwością zamknięcia cieśniny. Naraz możesz utrzymywać sankcje wobec najwyżej trzech państw. Przed decyzją gra pokazuje wycenę: ile handlu zostanie odcięte, ile wzrostu straci każda ze stron i którzy sojusznicy się przyłączą.

Dane o handlu opierają się na rzeczywistej dwustronnej wymianie towarowej z danych MFW. Obie strony tracą wzrost proporcjonalnie do utraconego handlu, liczonego jako udział we własnym PKB, a strata jest złagodzona, bo firmy z czasem znajdują inne rynki. W ten sposób gra odtwarza pierwszą lekcję historii: jedno średnie państwo ledwie draśnie dużą gospodarkę, ale koalicja jej partnerów handlowych już tak.

Sojusznicy ze wspólnego bloku obronnego mogą pójść w Twoje ślady, zwłaszcza wobec agresora albo państwa, do którego i tak są wrogo nastawieni. Nałożenie sankcji pogarsza relacje z celem. Reputacja nieco spada, jeśli cel nikogo nie zaatakował, bo świat widzi w tym nacisk bez powodu, i nieco rośnie, jeśli cel jest agresorem. Koalicja co najmniej trzech państw daje Ci też prestiż. Sankcji nie można znieść przez pierwsze 30 dni, a ich zniesienie później poprawia relacje z dotychczasowym celem.

Świat reaguje także sam. Państwo, które rozpoczyna wojnę napastniczą, spotyka się z sankcjami sojuszników ofiary i grupy krajów, które zwykle sięgają po sankcje, przez cały czas trwania wojny i jeszcze przez pewien czas po jej zakończeniu. Jeśli tym państwem jesteś Ty, spodziewaj się wolniejszego wzrostu. A mocno obłożone sankcjami państwo leżące nad cieśniną może w końcu zdecydować się ją zamknąć, co łączy sankcje bezpośrednio z rynkiem paliw.

Wnioski dla graczy

  • Najpierw przeczytaj wycenę: to, kto się przyłączy, znaczy więcej niż Twój własny handel.
  • Jeśli dbasz o reputację, karz agresorów, a nie rywali.
  • Policz koszt dla własnego wzrostu, zanim zaczniesz.
  • Pamiętaj, że przyparty do muru cel może odpowiedzieć w sposób, który zaszkodzi wszystkim.
  • Zanim zniesiesz sankcje, zastanów się, co dostajesz w zamian: poprawa relacji to realna, ale jednorazowa korzyść.
  • Obserwuj własny wzrost przez kilka tur po decyzji, bo koszty sankcji rozkładają się w czasie.

Wojskową stronę zbiorowego działania opisujemy w tekście sojusze i odstraszanie w historii. Jak państwo nad cieśniną może oddać cios, wyjaśnia artykuł wąskie gardła mórz: Ormuz, Malakka, Suez. A potem otwórz grę i zdecyduj, kiedy presja gospodarcza jest warta swojej ceny.